2013年2月25日
如果要討論城鎮化，土地是繞不開的話題。城鎮化核心內容之一是土地的城鎮化轉型，涉及到提高土地利用效率及土地流轉方式的改革。究竟目前的土地制度存在怎樣的問題？怎樣降低地方政府對土地財政的過分依賴？發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵提出了他的看法。
要了解中國土地的問題，首先要了解中國的土地制度。與西方不一樣，中國土地都是公有制，城市土地歸城鎮政府擁有，農村土地歸農村村莊集體擁有。農村土地要轉入城市開發，必須由城市政府徵用，變成國有用地，才能進行開發；而土地徵用的矛盾都因此而生。
資源利用不善
政 府徵地時要區別公益性用地和非公益性用地。公益性用地要給較低的一次性補償；開發用地則通過談判方式，用市場價進行補償，與公益性用地補償相比價格較高。 為招商引資，雖然工業性開發用地同屬非公益性用地，但政府給予投資企業的地價非常低，因此補償價格比較低。農民預期和實際補償之間的差異造成了很大的矛 盾。
李鐵說，這種政策的確損害了部分農民的利益，但從長遠角度也帶來一定好處。改革開放三十年，中國城鎮化率從17%到約53%，平均每年1%的增長、每年有1500萬農村人口轉移到城市，這麼多人口可以從事非農就業崗位的重要前提，就是中國在經濟增長過程中成本很低。
由 於這種制度可以低價從農民手中拿取土地，為企業投資創造低成本的條件，造成了中國經濟快速成長。因此，雖然亞洲國家的勞動力價格都低廉，但中國土地成本的 低廉令大量企業進入，帶動中國人口迅速的非農化。每年1000多萬農民得以就業，可以說中國土地制度發揮了一定的積極作用。
李鐵說，目前土地制度主要存在多種問題。
第一是土地徵用中損害了農民利益，最近幾年政府通過提高徵地標準、加大補償措施、限制強制性徵地來緩解矛盾。
第二是這種制度令地方政府對土地出讓金過度依賴。賣得土地愈多，政府收益愈高，這就助長了政府在投入中的短期行為，造成了很多「形象工程」。
李鐵笑言，內地一些二三線城市可能比香港還漂亮，人口很少卻有很寬的馬路、很漂亮的基礎設施，這些都是形象工程，側面顯示出土地資源利用不善。城市資源利用效率很低，根據他的調查，目前中國城市人均佔有土地是155方米，而建設部規劃要求應該是人均80至100方米。
城市擴張惡性循環
第 三，土地財政依賴導致城市過度擴張，為了房地產開發，城市面積愈來愈大。北京十一五規劃中，城市地鐵線路總長為442公里，但現在已經完全無法覆蓋整個城 市的面積，未來需要1000公里才能做到基本覆蓋。這種「攤大餅」式發展，通過賣土地的收入來支持現有基礎設施建設；但賣地之後，城市擴張，就需要更多基 礎設施的覆蓋，這樣形成了惡性循環。目前中國絕大部分城市都面臨這個問題；而上海作為內地城區土地利用率最高的城市，400公里的地鐵線路已可覆蓋整個城 市。
第四，這種城市擴張導致的高地價，也限制了服務業發展。當城市面積愈大，服務業成本就愈高。中國目前城市化率是53%，但服務業發展水 平還低於下等收入國家將近8個百分點。中國沿海地區城市化率60%，接近發達國家水平。但發達國家服務業比重超過工業比重2個百分點左右，但中國大部分城 市還是以工業為主導，很重要原因就是服務業成本太高。
這種開發方式提高了城市的門檻，令低收入的農民難以進城。
第五，這種制度令地方財政並不健康。每屆政府都需要資金投入，而土地財政大概佔政府收入一半的水平。
一般而言，稅收收入可以保證政府日常運作，土地出讓金則令城市得到發展。這種情況下，中央政策一旦限制土地供給將令地方政府債務負擔嚴重。其次，每一屆政府遺留下的大量工程，以及在任期間大量的基建和福利投入，給下一屆政府造成了嚴重的財政壓力。
總結而言，這種土地制度增加城市發展成本，增加了農民矛盾，增加了政府短期行為，嚴重限制服務業發展。
基礎設施市場化
未來應該如何拆解地方政府依賴土地財政的困局呢？李鐵認為有幾個方面可以做。
首先，他認為，地方政府可以通過基礎設施的市場化，甚至是私有化，為地方政府帶來收入，減少公共補貼，提高基礎設施運營價格，避免依賴土地出讓金支持基礎建設的現象。
現在地方政府基礎設施投入由政府供給，都由國有企業管理，管理效率很低，基礎設施的價格也很低。以北京為例，地鐵統一票價2元、巴士票價4毫，而每年北京地鐵需要補償100億元；如果不改革，這種狀況不可能持續下去。
另外，土地也需要制度改革，李鐵認為要增加談判的難度。如果徵地太容易就會出現濫用，而徵地如果困難，就會提高土地利用效率。
他認為，農村的土地可以進入市場流轉，令農村集體土地所有者和城鎮政府、城鎮用地者有同等權利共同進行開發。這可以限制政府短視的開發行為，提高土地利用率。長期而言，有助促進地方經濟的健康發展。
李鐵認為，中央政府也需要通過稅制調整減輕地方政府對土地財政的依賴，可採取物業稅方式，鼓勵地方政府對土地進行長遠規劃，減少土地徵用中的矛盾。不過，物業稅改革本身也有很多問題，徵收額度與政府財政需求有很大反差。
每屆政府都需要大量資金投入進行城市改造，僅靠物業稅解決不了這個問題。除了不動產稅可以解決政府的長期收入問題，如果允許農村集體建設用地進入市場流轉，也可以在開發過程中徵收交易稅，以作為政府資金來源之一。
解決地方財政問題還涉及到的財稅改革，當中涉及到的稅制改革、中央與地方政府的稅收分配體制改革，將是下一期訪問的主題。
城鎮化系列．之二
劉羽葳為香港電台E線金融網主持
文字整理：吳若琳
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